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以项目库管理为抓手 着力构建全过程项目预算绩效管理体系

发布时间:2020-10-31 15:48源自:未知作者:admin阅读()

  党的十九大报告提出要 建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理 。2018年9月1日,中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(下简称《意见》),提出力争用3-5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,以优化财政资源配置,提升公共服务质量,加快实现国家治理体系和治理能力的现代化。从注重快速增长和扩大规模的外延扩张转为寻求以提高效率和效益为中心的预算管理制度,这是我国政府治理和预算管理的一次深刻变革,也是应对当前复杂的国内外经济形势,有效缓解财政收支矛盾的必然选择。本文从《意见》的主要内容出发,结合当前公安部门在项目管理、预算管理和绩效管理中存在的一些现实问题及日常工作中的经验,就全面实施预算绩效管理做了一些思考。

  一、全面实施预算绩效管理关键在 全过程

  要全面实施预算绩效管理,关键就是要做到 全方位、全过程、全覆盖 。 全方位 是要将预算绩效管理从项目拓展到财政运行的各个层次,包括项目、政策、部门和单位等各个层级; 全过程 就是绩效管理要渗透到预算资金运行的事前、事中、事后各个环节,打造绩效管理的闭环; 全覆盖 则是要将各种类型的财政资金全部纳入预算绩效管理。这三个 全 的要求各有侧重又相互联系,共同编织了一张 无死角、无缺失、无遗漏 的预算绩效管理 大网 。在实际工作中,不同的层面侧重点也有所不同,具体到一个部门或者单位而言,最关键是要实现 全过程 预算绩效管理,即完善管理链条:建立健全重大政策和项目的事前绩效评估机制 强化绩效目标管理、全面体现产出、结果、成本、效益等相关信息 做实绩效目标和预算执行 双监控 开展绩效评价并有效应用评价结果。

  二、全过程预算绩效管理中面临的现实问题

  在我国,预算绩效管理已经进行了十几年的尝试和探索。将财政资源投入和政府行为的产出以及结果联系起来,提高政府运作效率及透明度,便于公众评价和监督,这已经逐步成为社会共识。但就实践情况看,大部分部门和单位还较难实现有效的 全过程 管理,预算绩效管理链条各个环节都还有待加强;项目、预算和绩效管理相互割裂,未形成一体化管理。主要体现在以下三方面:

  一是项目分散、固化与工作机动性、应急性强的矛盾。以公安部门为例,过去的预算项目多、散、细与公安工作要求的统一规划、统筹管理不相适应,项目固化、调整难与公安工作变化性、应急性、机动性突出的特点不相适应。同时,项目的分类体系还有待进一步完善,缺少统一的管理标准和规范。此外,当前项目管理侧重于申报环节,在项目执行、验收、监督等环节的管理较薄弱,没有形成完整的闭环,制约了全流程预算绩效管理工作的有效开展。

  二是预算绩效管理全面推进与绩效管理工作基础薄弱、管理机制不够完善的矛盾。第一,绩效目标管理有待加强,根据公安部门职能及项目特点的指标体系尚未建立,项目单位申报的目标与预算匹配性较低;第二,项目的事前绩效评估机制有待加强,由于预算编制时间紧,很多单位项目准备时间短,项目评审往往流于形式或者比较粗糙,与绩效目标的结合不够紧密,做实事前绩效评估难度更大;第三,绩效运行监控主要侧重于预算执行层面,未将绩效目标的实现程度与预算执行挂钩;最后,评价未与目标、监控信息有效衔接,评价专业性不足,绩效责任难以落实。此外,基于科学分类的绩效标准的缺失,分析方法的单一,专业人才的匮乏,都影响了绩效管理工作的科学性和规范性。

  三是不断加强科学精细管理的要求和管理手段粗放的矛盾。由于缺乏统一有效的绩效管理数据及技术平台支撑,项目大多又要面向最基层的单位和个体,项目和资金信息采集难度大。与此同时,主管部门缺乏有效的监控与评价手段,缺乏科学的主题分析、监控预警、统计查询、绩效分析等手段,管理成本较高,难以有效整合相关数据对决策发挥支撑作用。

  三、如何有效推进全过程预算绩效管理

  为解决以上问题,经过几年的探索尝试,公安部不断深入推进部门预算改革,预算项目大幅归并、整合,建立了动态管理项目库,大大提升了预算管理的统筹能力和机动能力。在全面实施预算绩效管理的背景下,笔者认为,以项目库管理系统为抓手,对接财务核算平台、装备、资产管理平台以及嵌入相关的业务管理流程,可以有效地实现对项目预算绩效的 全过程 管理,进而实现项目、预算及绩效的融合。

  (一)加强绩效目标管理,依托项目入库评审机制强化事前绩效评估。

  在项目库系统中,部门所属各单位可以随时申报项目,申报项目时同时申报绩效目标,由财务主管部门会同相关业务主管部门共同组织评审,通过后进入备选库储备。评审除了原有的立项必要性、项目建设方案可行性以及经费支出标准等,还应对项目绩效目标进行审核。评审应重点关注项目预期目标及效果与单位职责任务、事业发展规划的吻合度,关注项目执行计划的科学性和效率,以及完成这一目标所需资金的合理性。对这些要素作出判断后方可确定项目是否入库储备。通过项目库,拉长了项目准备周期,各项目单位在项目储备阶段可以结合工作情况对绩效目标和指标进行及时的修正和完善,更加准确地测算项目所需资金,提升预算编制的科学性和合理性。同时,随时申报、动态管理的方式可以大大减轻项目集中在预算编审阶段编报和审核的压力,让财务部门可以有较为充裕的时间组织开展更加专业、细致的项目评审论证工作,实现对项目事前绩效评估的切实 落地 。

  (二)通过项目库与其他应用系统间的信息共享,及时做好绩效目标及预算执行 双监控 。

  在预算执行和项目实施过程中,预算单位不仅要持续地监控项目各项活动,特别是预算执行、财务管理和项目进度等核心情况,同时要对照初期目标跟踪其完成情况,评估项目达到预期结果的可能性,并根据实际情况调整执行方案。财务核算系统可以帮助我们实时了解项目预算执行进度,但它只能反映资金实际支付的情况,无法体现工作真实情况。通过对业务流程的规范和在线控制,可以第一时间获取项目采购、合同签订、召开会议、举办培训班、科研成果等各类信息,及时监控项目实施进展,这对于判断项目绩效目标完成的可能性和合理性更为重要。跟踪监控中发现绩效运行情况与预期绩效目标确实发生偏离时,及时采取措施予以纠正。对明确无法实现预期绩效目标、需要停止执行的项目,可以通过对接财务核算平台及时收回相关指标。确因政策变化、突发事件等因素影响绩效目标实现,需调整绩效目标的,可根据绩效目标管理的要求和审核流程,在项目库系统中进行申报、审核,待相关部门批准后一并直接调整预算指标。

  (三)多管齐下不断加大绩效评价及结果应用力度。

  预算年度终了及项目执行结束后,各单位应及时开展绩效评价。绩效评价可以分层次开展:由项目执行单位开展绩效自评,解决资金使用完成后的责任落实问题;由主管部门从项目库中选择预算规模较大的项目、重大新增项目以及预期社会经济效益较大的项目组织重点评价,另外选取部分延续性项目、执行周期(3-5年)较长的项目开展中长期绩效评价,考量项目实施绩效的连续性和周期效益。绩效评价结果的有效运用是全过程绩效管理真正形成 闭环 的关键。在项目库系统中,对于延续性项目,将项目绩效评价结果自动作为与下一年度该项目预算安排挂钩的优先属性,根据评价结果决定是否优先保障、严格控制、压缩或者暂停预算。绩效评价结果不理想的项目在系统中可以自动锁定或关联提醒,不得增加下一年度预算,甚至可进入淘汰库。对于一次性项目,将项目绩效评价结果作为项目单位整体绩效评价的重要因子,与项目单位下一年度预算安排挂钩。同时,还应建立对项目执行单位负责人和项目负责人的激励和问责制度,切实把评价结果运用落实到事、落实到钱、落实到人。

  (四)强化业务及技术支撑,完善全过程项目预算绩效管理体系。

  一是进一步完善项目分类体系和管理规范。项目的分类体系是多维度分类方式的集合,通过多种分类能共同界定一个项目的属性,从而建立起项目的绩效管理规范。以公安为例,在公共安全行业特征的基础上可依据各单位职能和项目内容进行分级和分类;可根据资金用途分为工程建设及维护类、信息化建设及维护类、设备购置类、事业专业类、政策补贴类等;可结合项目的生命周期分为经常性项目和一次性项目;按项目属性可分为新增项目和延续性项目等。根据项目类型特征设计绩效指标,并结合管理要求进行项目要素的提炼和总结,再进行分析合并,自动形成项目要素表,用于管理信息的采集和数据分析。一方面有助于提高项目管理的科学性,另一方面也能将项目管理与绩效管理有机结合。

  二是加强绩效指标和标准体系建设。按照 职能 活动 项目 (成本) 预算 逻辑路径进行绩效指标和标准建设,通过梳理各部门(单位)的职能,结合部门的战略目标以及工作任务,构建部门指标体系和项目绩效指标体系,形成最能体现公安行业特色的相对科学、规范的指标库嵌入项目库系统,供单位在申报项目时根据项目类型智能化推荐使用。公安工作的特殊性导致很多项目的目标难以准确预计,绩效目标值的测算需要标准库的支撑。标准建设需从绩效指标出发,将国家、地区或行业标准和货物、服务、工程等采购单价的标准及经验数据进行汇集,建立以绩效信息为基础的部门数据库,并通过项目库开展持续性项目的数据积累,从而制订具有部门特色的绩效标准以及定额标准,为绩效目标的测算及预算制定提供依据。此外,项目库能支持不同类型项目指标和标准的动态更新,使项目绩效目标、指标在科学性、完整性、准确度等方面不断提升。

  三是借助信息化手段助推全过程绩效管理。按照 大项目制 的改革思路,目前财政部门管理的主要是一级、二级项目,向财政部门报送的也只有一级项目和二级项目的预算信息。各单位在二级项目中细化的三级项目就成为预算绩效管理的一个难点。仅仅靠人工对每一个二级项目下三级项目的绩效目标指标、绩效执行监控和绩效评价等情况进行汇总,工作量太大,也容易出现遗漏缺失。为此,要提高预算绩效管理的工作效率和准确性,特别需要借助信息化手段,进一步完善项目库管理信息系统,事前研究制定规范的项目分类、管理格式、绩效指标体系、标准嵌入系统,并组织各内设机构规范填报,系统对三级项目的相关信息进行自动汇总,在此基础上财务部门再进行数据信息加工与利用,可以大大降低推进全过程绩效管理的工作难度。

  (刘玉庆 陈卓 公安部装备财务局)

  参考文献:

  1.岳洪江,张绍光.政府预算绩效管理质量:内涵、影响因素和控制节点[J].地方财政研究,2015,(6):4-11;

  2.财政项目库绩效评审路径探索 以C地区财政专项项目库绩效评审为例[J].财政监督,2016(09):57-58。

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